01-31-2020, 12:34 AM
解析中國人為何偏好上訪：權力崇拜 信上不信下
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【摘 要】 「信訪不信法」成為中國社會的一種「怪象」，甚至呈現愈演愈烈之勢。 老百姓為什麼「愛」上訪呢？ 在尋求權利救濟的過程中，為什麼不是選擇常規的司法途徑而是偏好直接去上級機關「告狀」？這確實是一個獨具中國特色的「法治現象」。 認識這一現象，必須考慮我國傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。 以法文化的視角觀之，上訪是一種民本主義的治理傳統；它遊離於傳統情理與現代法治之間。當代中國法治實踐中諸多問題產生的根源，其實就在於我們的法文化本身。甚至可以這樣說，中國的法治建設，其核心就是一個法治文化建設問題。
【關鍵詞】 法治文化；上訪「偏好」；民本主義；治理傳統
文化作為人類社會的現實存在， 具有與人類本身同樣古老的曆史。在漢語當中，文化是「人文教化」的簡稱。「文」是基礎和工具，包括語言、文字、藝術、法律、道德、風俗、信仰等，「教化」是該詞的重心所在，其含義是人們共同的行為規則產生、延續、傳播以及得到遵守和認同的手段和過程。顯然，「文化」的本義是以「文」陶冶人的性情、教養人的品德、規範人的行為。 作為特定的民族、 種族適應特定地理和人文環境而形成的生活方式，「文化」的內涵自然包括了這些民族和種族關於法律的認知、評價、態度、心理、情感、習慣，以及由此所決定的法律在整個社會文化中的地位和人們的行為方式。 此乃「法文化」的內涵與要義所在也。
曾幾何時，「信訪不信法」成為中國社會的一種「怪象」，甚至呈現愈演愈烈之勢。 重複上訪、越級上訪、集體上訪，纏訪、鬧訪亦成為各級政府的敏感話題和忌憚之事。老百姓為什麼「愛」上訪呢？ 在尋求權利救濟的過程中，為什麼不是選擇常規的司法途徑而是偏好直接去上級機關「告狀」？這確實是一個獨具中國特色的「法治現象」。如果有人說老百姓上訪是因為經過多年的「普法」，他們的法治意識增強了，所以「愛」上訪了；或許還有人說，這些上訪戶都是些沒有法治觀念、無理取鬧的「刁民」，他們之所以「愛」上訪，是想通過上訪獲取常規救濟渠道所不能給予的「要價」，等等……這些解釋所反映的情況可能在現實當中都或多或少存在，但過於簡單化、想當然，有一葉障目不見泰山之嫌，難以服眾。
對於底層民眾來說，他們「偏愛」信訪，且「一訪到底」、堅持不懈究竟是為哪般？ 世上沒有無緣無故的「愛」，也沒有無緣無故的「恨」。 之所以「偏愛」上訪，個中原因固然是多方面、多維度的，但恐怕其中一個很重要的因素就是，必須考慮我們的傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。 本文把當前的「上訪熱」現象置於中國社會法文化的分析視角之下，對中國人「偏愛」上訪這種現象產生的曆史語境與現實邏輯，擇其要者，略加述說。
一、上訪：一種民本主義的治理傳統
不管是在曆史上還是現實當中，進京上訪都浸透着一種強烈的民本主義思想。 《尚書》中說：「民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧。 」荀子說，「君者，舟也，庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟」。 這裏講的道理就是，統治者要以民為本，民意不可違，民間的聲音要上達天聽。 「防民之口，甚於防川。 是故為水者決之導之，為民者宣之使言。 」為此，統治者要給老百姓告狀的自由，聽取坊間的各種議論，才能做到建言立政、下情上達，才能平息民怨、防微杜漸和安固政權。
我國封建帝制時代，不管是「公車司馬」、「登聞鼓」，還是「上訴禦史」、「邀車駕」等上訪形式，都是向民眾傳遞皇帝「愛民」、「親民」、「重民」、「聽民」的重要形式，是實現民本主義施政思想的制度安排。
自先秦時代起，各朝都設有專管「上訪」的職能機構和專管官吏。 遇有大案要案，禦史台、都察院、大理寺等中央機構都有可能參與決斷，或是派出專案官員（欽差大臣）去案發地進行實地調查。 對於社會影響特別大的案件，有可能皇帝本人還要親自過問。 通過「上訪」、「越訴」這種非常規的糾紛解決方式，即跨越行政層級直接向更高層甚至是皇帝本人訴說冤情，底層民眾被允許跳過科層制的若幹等級與最高權力建立某種直接聯係。
一方面，處於金字塔頂端的統治者能夠跨越官僚主義這個障礙物「求民隱之上達」、獲取很多來自社會底層的信息，通過「申天下之冤滯」清除一些貪污腐化、為害鄉裏的地方官員並由此形成對其他官員的強大威懾，達到朝廷對地方自上而下的有效監控；另一方面，民間鬱積的不滿、怨氣得以通過「上訪」的通道釋放，讓底層百姓相信皇帝是「愛民」的，他們的事情可以在國家的制度框架之內得以解決，從而避免他們揭竿而起、鋌而走險、落草為寇。
故此，封建時代的開明君主一般都很重視底層民眾的「越訴」（也稱直訴或上控）。 《資治通鑒》裏記載了唐太宗李世民對民間「上書言事」的慎重態度：「朕開直言之路，以利國也……比多上書言事者，朕皆粘之屋壁，得出入省覽，每思治道，或深夜方寢。 」明朝朱元璋向天下詔曰「登聞鼓之設，正以達下情」、「臣民言事者，實封達禦前」。他恐嚇地方官員「敢有阻當者，其家族誅」。 他甚至明文規定，允許百姓為了「盡除民間禍患」可以成百上千集體進京上訪、「赴京面奏」。
新中國建立以來的信訪制度，某種意義上可以說是對古代「民本主義」思想的揚棄和延續。 盡管新中國成立以來的社會形態和政治制度與古代社會有着本質的區別，但是傳統的民本主義政治思想的影響依然深刻而久遠。從信訪制度的政治定位和社會功能來看，中央一直把它看做是「密切聯係群眾」、傾聽人民意見、建議和要求，自上而下監督地方官員的重要途徑。允許甚至是鼓勵民眾通過信訪渠道反映意見和訴求，成為實踐當中貫徹執行「從群眾中來，到群眾中去」的群眾路線的重要方面。黨中央也把信訪看做是群眾信任黨和政府的表現，即「人民來信、來訪中提出的問題，大部分是正確的、合理的；雖然其中也有很多是片面的意見，不切實際的想法，很瑣碎的事務。但是群眾能夠向我們提出來，本質上是信任黨和政府的表現。 」
建國初期，信訪制度承載着密切中央高層與底層民眾之間聯係的重要職能。 毛澤東本人高度重視信訪工作，他在著名的《必須重視人民的通信》 的批示中強調：「要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯係的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態度。 」1957 年，毛澤東在談到當時四川一百多學生到北京上訪事件時說：「我的意見，周總理的意見，是應當放到北京來，到有關部門去拜訪。……這樣，有利於解決國家及其幹部同群眾的矛盾。 」
毛澤東的態度直接影響了建國以後信訪工作的職能和定位。 在相當長時期，信訪工作被視為中央了解民情、掌握民意，並以此來調整政策、鞏固新生政權的重要渠道。 新生的國家政權對上訪者抱有一種熱情和支持的態度。在建國之後的一段時期， 困難的進京上訪者不僅可以在救濟站獲得免費的食宿，而且還可獲得回家的路費。1951 年 6 月 7 日，政務院頒布《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》。在決定開頭就強調，對於人民來信來訪「均應熱情接待，負責處理」。 這個決定被看作是新中國信訪制度正式確立的起點。顯然，新中國的信訪制度是秉承群眾路線而來的一種國家制度，而群眾路線作為黨的基本政治路線和組織路線，一直是新中國政權之合法性與正當性的重要基石。
二、千方百計上京城：權力崇拜與「信上不信下」
在傳統中國，農耕是主要的生產方式和人們的生活方式。這種以地方性血緣關係為基礎的社會組織形式， 對棲息其中的民眾的觀念與意識產生了深刻的影響。 家族是中國傳統社會的細胞，父祖是家族內的最高統治者。 而國家不過是家族的擴延，一切權力都集中在中央的手中。 在皇權至上、絕對臣服的文化土壤之上，幾千年來，老百姓形成了對權力，尤其是中央皇權的高度崇拜和身份依附。 正如馬克思所言，「小農的生產方式不是使他們相互交往，而是使他們互相隔離。 ……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。 他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力……從上面賜給他們雨水和陽光。 」由此，也就形成了「信上不信下」、「中央權威至上」的民眾的普遍心理。
不管是在曆史上，還是現實當中，上訪者習慣於把「上訪」尤其是「進京上訪」作為接觸高層、與本地政府進行抗爭的「武器」或「砝碼」，試圖通過這種獨特的利益表達形式、借助「中央」的權威形成對「地方」的壓力以求得更高、更有效的權力救濟。對於上訪者來說，其目的就是爭取「上級」和「中央」對本案的關注和支持，最好是中央能欽定案件、繞開地方直接解決自己的「冤情」。 美國學者曾這樣分析了清朝進京「告禦狀」者的心態：
無論何種情形，京控人的目的是一樣的，即爭取皇帝對本案的關注，既然皇帝似乎有仁慈之心，傾向於接受京控，這種希望就不完全是遙不可及的。 他們的推理是，如果不是地方官確實無能或歪曲真相，人們不會使自己遭受因長途跋涉進京告狀而產生的在經濟和身體上的磨難，然後啟程回家接受地方高級官員或欽差大臣的審判。
「千方百計上京城」，不僅是曆史的印記，而且也是今天上訪現象的真實寫照。這種現象很明顯折射出底層民眾對「下」不信任的微妙心理，以及由此所隱含的對「上」更高的期待和政治信任。 當下，大部分訪民仍然根深蒂固地存有這種「信上不信下」的觀念，認為中央的政策和意圖都是好的，隻是到了地方「歪嘴和尚把經念歪了」。老百姓們經常拿着中央的政策對照地方政府的行為，他們相信中央的很多好政策被地方「打折扣」了，認為地方官員「上有政策，下有對策」，他們的問題大多出在地方官員的不作為、亂作為。而這些情況又因為地方官員的欺上瞞下不為中央所知。 「村裏都是壞人，鄉裏都是敵人，北京才有好人，中央才是恩人」、以及「中央早就有文件，不照中央政策辦，中央管不到地方權」、「中央不批不辦，中央一批就辦」等等說法，就反映出當前上訪民眾的這種真實心理。 有學者這樣真實記錄了訪民的心態：
我們相信中央的農村政策都是正確的， 法律也是公正的，但問題出就出在那些基層幹部身上，以為『天高皇帝遠』，沒人能夠管得住他們，所以就為所欲為、貪贓枉法。 從電視上看（老百姓也隻能從電視等媒體上了解），上面的領導平易近人、容易溝通，算得上真正的人民公仆，哪像我們身邊的這些幹部，當了個芝麻大的官就以為了不起了。
底層民眾意識到，「現在的中央領導的心還是好的，還是想讓老百姓過好日子的。可天高皇帝遠，下面的人不聽，中央也沒有辦法。 」「中央早就有文件，不照中央政策辦，中央管不到地方權」、「中央政策地方變，封閉管理看不見，百姓有理無處辨」等民謠反映的都是訪民的這種心理。在 「把真實情況告訴中央」的心態驅使之下，底層民眾源源不斷地奔赴北京、找中央反映情況、尋找支持、要個說法，並希望通過中央往下層層施壓來解決自己的問題。隻要民眾這種「信上不信下」的觀念和心態沒有改變，很多上訪案件也就難以回到基層解決。當下，為規範信訪秩序、減緩來自全國的壓力，中央要求「誰家的孩子誰抱回去」、「人要回去，事要解決」，但這項政策在實踐當中遭遇到訪民頑固的「信上不信下」心理的抵制與消解。
事實告訴我們，在浩如煙海的進京上訪者中，問題能夠獲得中央高層解決的畢竟是少之又少。大量訪民的利益訴求在中央是得不到解決、也是不可能得到解決的。「經過幾次上訪就能把問題解決的情況，在現實中是極其罕見和偶然的。 」當上訪者被送回原籍、尤其是在被當地政府以各種方式接回地方之後，如果他們的問題沒有像他們想象的那樣獲得解決，他們將不僅對地方、基層而且對中央、乃至對整個國家政權產生怨言。如果說上訪者的利益訴求在本地得不到解決，他們埋怨的是地方政府；但是，一旦他們窮盡了地方所有的救濟途徑、費盡周折來到中央，仍然解決不了問題，他們不僅與地方政府的對立情緒日益嚴重，而且對中央的政治信任也將大大降低、甚至轉而怨恨整個國家政權和社會。 他們與地方政府的矛盾和衝突，最終將轉嫁到以中央為代表的整個國家政權身上。
三、清官情結與「包公」文化
在法文化視野下，如果說西方人把統治者看作是一個「壞蛋」，那麼中國人卻相反，隻知道官府是人民的父母，謂之「父母政府」和「父母官」。 官員照顧人民權利、「愛民如子」，一如父母之照料其子女。 百姓把「便宜行事」的權利交托於政府、予以無限信任。中國人往往願意把一個社會治理的希望寄托在一個明君或者一些賢臣、廉吏的身上。中國古代對官員的要求就是「為民父母行政」。 官員自詡「為民父母」、「為民做主」，百姓虔誠地尋找親民、愛民的「青天大老爺」。 在傳統的人治而非法治的社會環境裏，底層民眾對於官員的行為缺乏必要的權力制約和威懾，所做的很大程度上隻是期盼所謂的清官的「恩典」的出現。底層民眾沒有監督官員的有效手段、蓋無法律的保障，隻能碰運氣、聽憑「青天」的慈悲惻隱之心。 對於官員的秉公執法、光複正義，百姓跪倒塵埃，感激涕零，人民隻是知道它是一種恩典，而不知道它是一種官員的責任和義務。
每個上訪者的心目當中，顯然都蘊含着一種濃鬱的清官情結和「包公」崇拜心理。 在國家的政治生活當中，「空間距離有利於審美態度產生」的美學原則在某種程度上是成立的。由於「天高皇帝遠」， 中央在底層民眾心目中產生一種由遠距離產生的「朦朧美」、「抽象美」。 於是，高不可攀、遙不可及的中央官員，成為百姓心目中所期待的那個將要出現的「清官」和「青天」的化身。在民眾樸素的政治意識中，百姓認為他們能夠不畏權貴、明察秋毫、明斷是非，能幫助他們伸張正義、主持公道，而距離自己最近的、身邊的官員大多是邪惡的「酷吏」、「貪官」。
在中國傳統社會，包拯、海瑞這樣的「清官」和「青天大老爺」寥如晨星、難能可貴。「清官是迷人的；它不僅有其實際利益方面的價值，而且有其象征符號方面的意義」。關於「包公」在中國傳統法文化中的地位，有學者這樣評價：「包公乃是中國文化中的法精神，或者司法神。 」「清官」和「青天」滿足了底層民眾對於公道正義的渴求， 讓普通百姓相信人間還有正道、朝廷還有清官。 在蒙受冤屈時，他們常常會長途跋涉、風餐露宿，選擇衙門口等他們想象「清官」可能出現的地方，頭頂狀紙、跪喊冤枉，等待偶然一現的「青天」的到來。 不管是「清官」還是「青天」，不僅是對官員個人修養和品德的褒獎，更重要的是，他們已成為草根民眾在「叫天天不應，入地地無門」的嚴酷生存環境下的一種精神動力、一種生活的希望，他們淡化了民眾對於「昏君」和「貪官」的敵對和仇視心理，從而維護了整個政權的安全：
在中國古代社會裏，……官僚政治體制的皇權中心主義特征， 扼制了中國早熟的官僚政治體制朝着合理的方向發展；這種政治制度無法提升整個官僚體制的素質，維持整個官僚階層的清正廉明；於是，隻好退而求其次，熱衷於道德的訴求，滿足於清官的補救。
這種對「清官」和「青天」濃鬱的感情依賴和深厚的感恩心理，凝結成了中國傳統文化中的「清官」和「青天」情結，並且深深滲透到民眾的內心和骨髓。 可以說，每一個上訪者的心目當中，都有一個尋找「清官」和遇見「青天」的美好願望和強烈祈求。 盡管時下的上訪者與古代的「擊鼓鳴冤」者不可同日而語，但是百姓的清官情結和民間的「包公」文化卻很難改變，在實踐中有着強大的生命力。 這種源遠流長的「清官」、「青天」文化與新時期的信訪制度不謀而合。 底層百姓不惜跋千山涉萬水、不斷湧入和奔波在上訪路上，是因為他們相信在官僚體制的最高位階上，總會有「清官」存在。 這就是直至今天，中國的老百姓還特別「愛」上訪的重要原因。
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【摘 要】 「信訪不信法」成為中國社會的一種「怪象」，甚至呈現愈演愈烈之勢。 老百姓為什麼「愛」上訪呢？ 在尋求權利救濟的過程中，為什麼不是選擇常規的司法途徑而是偏好直接去上級機關「告狀」？這確實是一個獨具中國特色的「法治現象」。 認識這一現象，必須考慮我國傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。 以法文化的視角觀之，上訪是一種民本主義的治理傳統；它遊離於傳統情理與現代法治之間。當代中國法治實踐中諸多問題產生的根源，其實就在於我們的法文化本身。甚至可以這樣說，中國的法治建設，其核心就是一個法治文化建設問題。
【關鍵詞】 法治文化；上訪「偏好」；民本主義；治理傳統
文化作為人類社會的現實存在， 具有與人類本身同樣古老的曆史。在漢語當中，文化是「人文教化」的簡稱。「文」是基礎和工具，包括語言、文字、藝術、法律、道德、風俗、信仰等，「教化」是該詞的重心所在，其含義是人們共同的行為規則產生、延續、傳播以及得到遵守和認同的手段和過程。顯然，「文化」的本義是以「文」陶冶人的性情、教養人的品德、規範人的行為。 作為特定的民族、 種族適應特定地理和人文環境而形成的生活方式，「文化」的內涵自然包括了這些民族和種族關於法律的認知、評價、態度、心理、情感、習慣，以及由此所決定的法律在整個社會文化中的地位和人們的行為方式。 此乃「法文化」的內涵與要義所在也。
曾幾何時，「信訪不信法」成為中國社會的一種「怪象」，甚至呈現愈演愈烈之勢。 重複上訪、越級上訪、集體上訪，纏訪、鬧訪亦成為各級政府的敏感話題和忌憚之事。老百姓為什麼「愛」上訪呢？ 在尋求權利救濟的過程中，為什麼不是選擇常規的司法途徑而是偏好直接去上級機關「告狀」？這確實是一個獨具中國特色的「法治現象」。如果有人說老百姓上訪是因為經過多年的「普法」，他們的法治意識增強了，所以「愛」上訪了；或許還有人說，這些上訪戶都是些沒有法治觀念、無理取鬧的「刁民」，他們之所以「愛」上訪，是想通過上訪獲取常規救濟渠道所不能給予的「要價」，等等……這些解釋所反映的情況可能在現實當中都或多或少存在，但過於簡單化、想當然，有一葉障目不見泰山之嫌，難以服眾。
對於底層民眾來說，他們「偏愛」信訪，且「一訪到底」、堅持不懈究竟是為哪般？ 世上沒有無緣無故的「愛」，也沒有無緣無故的「恨」。 之所以「偏愛」上訪，個中原因固然是多方面、多維度的，但恐怕其中一個很重要的因素就是，必須考慮我們的傳統法文化在其中所起的潛移默化、甚至是推波助瀾的作用。 本文把當前的「上訪熱」現象置於中國社會法文化的分析視角之下，對中國人「偏愛」上訪這種現象產生的曆史語境與現實邏輯，擇其要者，略加述說。
一、上訪：一種民本主義的治理傳統
不管是在曆史上還是現實當中，進京上訪都浸透着一種強烈的民本主義思想。 《尚書》中說：「民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧。 」荀子說，「君者，舟也，庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟」。 這裏講的道理就是，統治者要以民為本，民意不可違，民間的聲音要上達天聽。 「防民之口，甚於防川。 是故為水者決之導之，為民者宣之使言。 」為此，統治者要給老百姓告狀的自由，聽取坊間的各種議論，才能做到建言立政、下情上達，才能平息民怨、防微杜漸和安固政權。
我國封建帝制時代，不管是「公車司馬」、「登聞鼓」，還是「上訴禦史」、「邀車駕」等上訪形式，都是向民眾傳遞皇帝「愛民」、「親民」、「重民」、「聽民」的重要形式，是實現民本主義施政思想的制度安排。
自先秦時代起，各朝都設有專管「上訪」的職能機構和專管官吏。 遇有大案要案，禦史台、都察院、大理寺等中央機構都有可能參與決斷，或是派出專案官員（欽差大臣）去案發地進行實地調查。 對於社會影響特別大的案件，有可能皇帝本人還要親自過問。 通過「上訪」、「越訴」這種非常規的糾紛解決方式，即跨越行政層級直接向更高層甚至是皇帝本人訴說冤情，底層民眾被允許跳過科層制的若幹等級與最高權力建立某種直接聯係。
一方面，處於金字塔頂端的統治者能夠跨越官僚主義這個障礙物「求民隱之上達」、獲取很多來自社會底層的信息，通過「申天下之冤滯」清除一些貪污腐化、為害鄉裏的地方官員並由此形成對其他官員的強大威懾，達到朝廷對地方自上而下的有效監控；另一方面，民間鬱積的不滿、怨氣得以通過「上訪」的通道釋放，讓底層百姓相信皇帝是「愛民」的，他們的事情可以在國家的制度框架之內得以解決，從而避免他們揭竿而起、鋌而走險、落草為寇。
故此，封建時代的開明君主一般都很重視底層民眾的「越訴」（也稱直訴或上控）。 《資治通鑒》裏記載了唐太宗李世民對民間「上書言事」的慎重態度：「朕開直言之路，以利國也……比多上書言事者，朕皆粘之屋壁，得出入省覽，每思治道，或深夜方寢。 」明朝朱元璋向天下詔曰「登聞鼓之設，正以達下情」、「臣民言事者，實封達禦前」。他恐嚇地方官員「敢有阻當者，其家族誅」。 他甚至明文規定，允許百姓為了「盡除民間禍患」可以成百上千集體進京上訪、「赴京面奏」。
新中國建立以來的信訪制度，某種意義上可以說是對古代「民本主義」思想的揚棄和延續。 盡管新中國成立以來的社會形態和政治制度與古代社會有着本質的區別，但是傳統的民本主義政治思想的影響依然深刻而久遠。從信訪制度的政治定位和社會功能來看，中央一直把它看做是「密切聯係群眾」、傾聽人民意見、建議和要求，自上而下監督地方官員的重要途徑。允許甚至是鼓勵民眾通過信訪渠道反映意見和訴求，成為實踐當中貫徹執行「從群眾中來，到群眾中去」的群眾路線的重要方面。黨中央也把信訪看做是群眾信任黨和政府的表現，即「人民來信、來訪中提出的問題，大部分是正確的、合理的；雖然其中也有很多是片面的意見，不切實際的想法，很瑣碎的事務。但是群眾能夠向我們提出來，本質上是信任黨和政府的表現。 」
建國初期，信訪制度承載着密切中央高層與底層民眾之間聯係的重要職能。 毛澤東本人高度重視信訪工作，他在著名的《必須重視人民的通信》 的批示中強調：「要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯係的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態度。 」1957 年，毛澤東在談到當時四川一百多學生到北京上訪事件時說：「我的意見，周總理的意見，是應當放到北京來，到有關部門去拜訪。……這樣，有利於解決國家及其幹部同群眾的矛盾。 」
毛澤東的態度直接影響了建國以後信訪工作的職能和定位。 在相當長時期，信訪工作被視為中央了解民情、掌握民意，並以此來調整政策、鞏固新生政權的重要渠道。 新生的國家政權對上訪者抱有一種熱情和支持的態度。在建國之後的一段時期， 困難的進京上訪者不僅可以在救濟站獲得免費的食宿，而且還可獲得回家的路費。1951 年 6 月 7 日，政務院頒布《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》。在決定開頭就強調，對於人民來信來訪「均應熱情接待，負責處理」。 這個決定被看作是新中國信訪制度正式確立的起點。顯然，新中國的信訪制度是秉承群眾路線而來的一種國家制度，而群眾路線作為黨的基本政治路線和組織路線，一直是新中國政權之合法性與正當性的重要基石。
二、千方百計上京城：權力崇拜與「信上不信下」
在傳統中國，農耕是主要的生產方式和人們的生活方式。這種以地方性血緣關係為基礎的社會組織形式， 對棲息其中的民眾的觀念與意識產生了深刻的影響。 家族是中國傳統社會的細胞，父祖是家族內的最高統治者。 而國家不過是家族的擴延，一切權力都集中在中央的手中。 在皇權至上、絕對臣服的文化土壤之上，幾千年來，老百姓形成了對權力，尤其是中央皇權的高度崇拜和身份依附。 正如馬克思所言，「小農的生產方式不是使他們相互交往，而是使他們互相隔離。 ……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。 他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力……從上面賜給他們雨水和陽光。 」由此，也就形成了「信上不信下」、「中央權威至上」的民眾的普遍心理。
不管是在曆史上，還是現實當中，上訪者習慣於把「上訪」尤其是「進京上訪」作為接觸高層、與本地政府進行抗爭的「武器」或「砝碼」，試圖通過這種獨特的利益表達形式、借助「中央」的權威形成對「地方」的壓力以求得更高、更有效的權力救濟。對於上訪者來說，其目的就是爭取「上級」和「中央」對本案的關注和支持，最好是中央能欽定案件、繞開地方直接解決自己的「冤情」。 美國學者曾這樣分析了清朝進京「告禦狀」者的心態：
無論何種情形，京控人的目的是一樣的，即爭取皇帝對本案的關注，既然皇帝似乎有仁慈之心，傾向於接受京控，這種希望就不完全是遙不可及的。 他們的推理是，如果不是地方官確實無能或歪曲真相，人們不會使自己遭受因長途跋涉進京告狀而產生的在經濟和身體上的磨難，然後啟程回家接受地方高級官員或欽差大臣的審判。
「千方百計上京城」，不僅是曆史的印記，而且也是今天上訪現象的真實寫照。這種現象很明顯折射出底層民眾對「下」不信任的微妙心理，以及由此所隱含的對「上」更高的期待和政治信任。 當下，大部分訪民仍然根深蒂固地存有這種「信上不信下」的觀念，認為中央的政策和意圖都是好的，隻是到了地方「歪嘴和尚把經念歪了」。老百姓們經常拿着中央的政策對照地方政府的行為，他們相信中央的很多好政策被地方「打折扣」了，認為地方官員「上有政策，下有對策」，他們的問題大多出在地方官員的不作為、亂作為。而這些情況又因為地方官員的欺上瞞下不為中央所知。 「村裏都是壞人，鄉裏都是敵人，北京才有好人，中央才是恩人」、以及「中央早就有文件，不照中央政策辦，中央管不到地方權」、「中央不批不辦，中央一批就辦」等等說法，就反映出當前上訪民眾的這種真實心理。 有學者這樣真實記錄了訪民的心態：
我們相信中央的農村政策都是正確的， 法律也是公正的，但問題出就出在那些基層幹部身上，以為『天高皇帝遠』，沒人能夠管得住他們，所以就為所欲為、貪贓枉法。 從電視上看（老百姓也隻能從電視等媒體上了解），上面的領導平易近人、容易溝通，算得上真正的人民公仆，哪像我們身邊的這些幹部，當了個芝麻大的官就以為了不起了。
底層民眾意識到，「現在的中央領導的心還是好的，還是想讓老百姓過好日子的。可天高皇帝遠，下面的人不聽，中央也沒有辦法。 」「中央早就有文件，不照中央政策辦，中央管不到地方權」、「中央政策地方變，封閉管理看不見，百姓有理無處辨」等民謠反映的都是訪民的這種心理。在 「把真實情況告訴中央」的心態驅使之下，底層民眾源源不斷地奔赴北京、找中央反映情況、尋找支持、要個說法，並希望通過中央往下層層施壓來解決自己的問題。隻要民眾這種「信上不信下」的觀念和心態沒有改變，很多上訪案件也就難以回到基層解決。當下，為規範信訪秩序、減緩來自全國的壓力，中央要求「誰家的孩子誰抱回去」、「人要回去，事要解決」，但這項政策在實踐當中遭遇到訪民頑固的「信上不信下」心理的抵制與消解。
事實告訴我們，在浩如煙海的進京上訪者中，問題能夠獲得中央高層解決的畢竟是少之又少。大量訪民的利益訴求在中央是得不到解決、也是不可能得到解決的。「經過幾次上訪就能把問題解決的情況，在現實中是極其罕見和偶然的。 」當上訪者被送回原籍、尤其是在被當地政府以各種方式接回地方之後，如果他們的問題沒有像他們想象的那樣獲得解決，他們將不僅對地方、基層而且對中央、乃至對整個國家政權產生怨言。如果說上訪者的利益訴求在本地得不到解決，他們埋怨的是地方政府；但是，一旦他們窮盡了地方所有的救濟途徑、費盡周折來到中央，仍然解決不了問題，他們不僅與地方政府的對立情緒日益嚴重，而且對中央的政治信任也將大大降低、甚至轉而怨恨整個國家政權和社會。 他們與地方政府的矛盾和衝突，最終將轉嫁到以中央為代表的整個國家政權身上。
三、清官情結與「包公」文化
在法文化視野下，如果說西方人把統治者看作是一個「壞蛋」，那麼中國人卻相反，隻知道官府是人民的父母，謂之「父母政府」和「父母官」。 官員照顧人民權利、「愛民如子」，一如父母之照料其子女。 百姓把「便宜行事」的權利交托於政府、予以無限信任。中國人往往願意把一個社會治理的希望寄托在一個明君或者一些賢臣、廉吏的身上。中國古代對官員的要求就是「為民父母行政」。 官員自詡「為民父母」、「為民做主」，百姓虔誠地尋找親民、愛民的「青天大老爺」。 在傳統的人治而非法治的社會環境裏，底層民眾對於官員的行為缺乏必要的權力制約和威懾，所做的很大程度上隻是期盼所謂的清官的「恩典」的出現。底層民眾沒有監督官員的有效手段、蓋無法律的保障，隻能碰運氣、聽憑「青天」的慈悲惻隱之心。 對於官員的秉公執法、光複正義，百姓跪倒塵埃，感激涕零，人民隻是知道它是一種恩典，而不知道它是一種官員的責任和義務。
每個上訪者的心目當中，顯然都蘊含着一種濃鬱的清官情結和「包公」崇拜心理。 在國家的政治生活當中，「空間距離有利於審美態度產生」的美學原則在某種程度上是成立的。由於「天高皇帝遠」， 中央在底層民眾心目中產生一種由遠距離產生的「朦朧美」、「抽象美」。 於是，高不可攀、遙不可及的中央官員，成為百姓心目中所期待的那個將要出現的「清官」和「青天」的化身。在民眾樸素的政治意識中，百姓認為他們能夠不畏權貴、明察秋毫、明斷是非，能幫助他們伸張正義、主持公道，而距離自己最近的、身邊的官員大多是邪惡的「酷吏」、「貪官」。
在中國傳統社會，包拯、海瑞這樣的「清官」和「青天大老爺」寥如晨星、難能可貴。「清官是迷人的；它不僅有其實際利益方面的價值，而且有其象征符號方面的意義」。關於「包公」在中國傳統法文化中的地位，有學者這樣評價：「包公乃是中國文化中的法精神，或者司法神。 」「清官」和「青天」滿足了底層民眾對於公道正義的渴求， 讓普通百姓相信人間還有正道、朝廷還有清官。 在蒙受冤屈時，他們常常會長途跋涉、風餐露宿，選擇衙門口等他們想象「清官」可能出現的地方，頭頂狀紙、跪喊冤枉，等待偶然一現的「青天」的到來。 不管是「清官」還是「青天」，不僅是對官員個人修養和品德的褒獎，更重要的是，他們已成為草根民眾在「叫天天不應，入地地無門」的嚴酷生存環境下的一種精神動力、一種生活的希望，他們淡化了民眾對於「昏君」和「貪官」的敵對和仇視心理，從而維護了整個政權的安全：
在中國古代社會裏，……官僚政治體制的皇權中心主義特征， 扼制了中國早熟的官僚政治體制朝着合理的方向發展；這種政治制度無法提升整個官僚體制的素質，維持整個官僚階層的清正廉明；於是，隻好退而求其次，熱衷於道德的訴求，滿足於清官的補救。
這種對「清官」和「青天」濃鬱的感情依賴和深厚的感恩心理，凝結成了中國傳統文化中的「清官」和「青天」情結，並且深深滲透到民眾的內心和骨髓。 可以說，每一個上訪者的心目當中，都有一個尋找「清官」和遇見「青天」的美好願望和強烈祈求。 盡管時下的上訪者與古代的「擊鼓鳴冤」者不可同日而語，但是百姓的清官情結和民間的「包公」文化卻很難改變，在實踐中有着強大的生命力。 這種源遠流長的「清官」、「青天」文化與新時期的信訪制度不謀而合。 底層百姓不惜跋千山涉萬水、不斷湧入和奔波在上訪路上，是因為他們相信在官僚體制的最高位階上，總會有「清官」存在。 這就是直至今天，中國的老百姓還特別「愛」上訪的重要原因。
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